新型储能作为构建新型电力系统、实现碳达峰碳中和目标的重要支撑，其发展也驶入了快车道。本文将基于国家有关法规政策要求，并结合笔者的相关法律服务经验，对新型储能项目开发建设过程的项目合规性手续要点进行梳理与分析，以供业内人士参考。
来源：中伦视界 作者：郝利 夏煜鑫 陈飘然
在“双碳”目标的驱动下，我国能源绿色低碳转型持续推进，新能源装机规模不断增长。与此同时，新型储能作为保障电力安全稳定供应、促进能源高质量发展的重要装备基础和关键支撑技术，在能源领域的重要性日益凸显，已进入爆发式增长阶段。根据国家能源局提供的数据，2023年1-6月，新型储能新投运装机规模约863万千瓦/1772万千瓦时，相当于此前历年累计装机规模总和。从投资规模来看，按当前市场价格测算，新投运新型储能拉动直接投资超过300亿元人民币。得益于自身的特点和优势，新型储能已然成为催生国内能源新业态、抢占国际战略新高地的重要领域。在前述背景下，本文将基于国家有关法规政策要求，并结合笔者的相关法律服务经验，对新型储能项目开发建设过程的项目合规性手续要点进行梳理与分析，以供业内人士参考。
一、新型储能概述
新型储能，是指除抽水蓄能外以输出电力为主要形式的储能技术。主要包括以锂离子电池、液流电池、铅酸（炭）电池等各类二次电池为储能设备的电化学储能，以压缩空气储能、飞轮储能、超导储能、超级电容器储能为代表的物理储能，以及热储能和氢储能等。较之于传统的抽水蓄能，新型储能具有选址相对灵活、建设周期较短、响应快速便捷、应用场景多元的优势，可以在多重场景中解决新能源接入电力系统时带来的随机性、波动性与间歇性等问题。
目前我国新型储能以电化学储能为主，其中又以锂离子电池储能的商业化运用最为成熟。根据各省级能源主管部门上报的数据，截至2022年底，全国已投运新型储能项目装机规模达870万千瓦，平均储能时长约2.1小时，比2021年底增长110%以上（各类新型储能装机容量占比详见下图）。从2022年新增装机技术占比来看，锂离子电池储能技术占比达94.2%，仍处于绝对主导地位，新增压缩空气储能、液流电池储能技术占比分别达3.4%、2.3%，占比增速明显加快。
2021年7月，国家发改委、国家能源局发布《关于加快推动新型储能发展的指导意见》，明确我国新型储能发展目标，力争到2025年，新型储能由商业化初期步入规模化发展阶段，具备大规模商业化应用条件，新型储能装机容量达到3000万千瓦以上；到2030年，新型储能全面市场化发展。该意见作为“十四五”时期第一份储能产业综合性政策文件，从市场化发展、技术进步、市场环境、政策监管等方面做出引导，将给行业发展带来重大利好。
二、新型储能项目合规性手续要点分析
新型储能作为企业投资项目，除需与其他企业投资项目一样依法办理常规的项目备案、环评等合规性手续之外，还需要关注新型储能项目的特殊之处。笔者依据相关法律法规及实践经验，就新型储能项目开发建设中需重点关注的合规手续分析如下：
（一）项目备案
根据《新型储能项目管理规范（暂行）》（国能发科技规〔2021〕47号）第八条、第九条的规定，新型储能项目实行备案管理，项目备案内容应包括：项目单位基本情况，项目名称、建设地点、建设规模、建设内容（含技术路线、应用场景、主要功能、技术标准、环保安全等）、项目总投资额，项目符合产业政策声明等。同时，各地方亦陆续就新型储能项目开发建设出台了相关细化规定。
此外，部分地方就新能源配置储能项目合并备案进行了规定，如新疆维吾尔族自治区发文明确[1]，以新能源为主体的多能互补、源网荷储、微电网等综合能源项目作为整体统一办理备案手续；广东省能源局亦明确[2]，凡需配置储能的新能源发电项目，应在其核准（备案）文件“建设内容”中明确储能配置方式、配置容量等，已核准（备案）未并网新能源发电项目，应及时完成核准（备案）变更；昆山市则就分布式光伏发电项目规定[3]，储能系统作为分布式光伏发电项目组成部分一并办理备案。
（二）节能审查意见
根据《固定资产投资项目节能审查办法》（国家发展和改革委员会令第2号）第三条、第九条的规定，企业投资项目，除年综合能源消费量不满1000吨标准煤且年电力消费量不满500万千瓦时及另行豁免的项目外，建设单位需在开工建设前取得节能审查机关出具的节能审查意见。同时，《国家发展改革委关于印发<不单独进行节能审查的行业目录>的通知》（发改环资规〔2017〕1975号）规定，除抽水蓄能以外的其他储能项目并不属于不单独进行节能审查的范围。
据笔者检索发现，山东、河南、安徽、广东等地新型储能项目均存在公示的节能审查意见。且根据广东省发改委在其官网的留言答复：“目前电化学储能电站行业不在《不单独进行节能审查的行业目录》清单内，如项目年综合能耗达到标准的，应依法依规办理节能审查。”若新型储能项目已达到年综合能源消费量1000吨标准煤或年电力消费量500万千瓦时的，建议项目投资方及时与当地节能审查机关沟通，就当地节能审查意见的办理进行明确；若当地无明确规定的，建议进行节能审查。
此外，根据《固定资产投资项目节能审查办法》第十五条的规定，节能审查意见自印发之日起2年内有效。如新型储能项目在2年有效期内逾期未开工建设或建成时间超过节能报告中预计建成时间2年以上的，应重新办理节能审查。
（三）消防设计审查验收
以锂电池为主要介质的电化学储能是目前应用最为广泛的新型储能，但由于电池容易发生内短路故障，引发电池热失控起火，故消防安全是储能电站最关注的要素之一。近年来，我国亦颁布了不少新型储能项目消防相关的政策文件，主要内容如下：
关于储能电站是否需要办理消防设计审查验收，2021年9月住房和城乡建设部办公厅下发的《关于储能电站消防设计审查验收有关事项的函》（建办科函〔2021〕403号）明确，电化学储能电站符合《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》（住房和城乡建设部令第51号，以下简称《暂行规定》）第十四条规定的特殊建设工程情形的，应当依法申请消防设计审查验收。
那如何判断储能电站是否属于“特殊建设工程”情形呢？《暂行规定》第十四条就“特殊建设工程”的外延具体规定了十二种情形。与储能电站相关的主要是“大型发电、变配电工程”及“生产、储存、装卸易燃易爆危险物品的工厂、仓库和专用车站、码头，易燃易爆气体和液体的充装站、供应站、调压站”。但后者所称易燃易爆危险物品主要是指石油、天然气、氢气以及氯酸钠、硝酸铵等化学品，系主要针对加油站、制氢站、储气站等场所，新型储能电站是否可以纳入该项仍有待明确。
针对“大型发电、变配电工程”的定义，住房和城乡建设部办公厅《关于印发建设工程消防设计审查验收管理暂行规定有关问题解答（一）的通知》（建办法〔2020〕50号）规定，“在我部未明确《暂行规定》中有关‘大型发电、变配电工程’内容解释前，有关大型发电、变配电工程的界定仍然按照原公安部消防局《关于明确适用消防设计审核和消防验收的发电、变配电工程规模的答复意见》(公消〔2013〕259号)执行。”根据原公安部消防局的上述答复意见，下列发电、变配电工程应列入消防设计审核、消防验收范围：“1.单机容量300MW及以上或总装机容量600MW及以上的大型火力发电厂；2.装机容量300MW及以上且水库总库容1亿m3及以上的水电枢纽工程(包括抽水蓄能电站)；3.枢纽变电站、区域变电站、地区变电站。”但由于该答复意见发布时间较早，未将新型储能电站的判断标准予以规定，仍无法就此确定储能电站已列入需要消防设计审查验收的范围。
实践中，各地对于新型储能是否需要开展消防设计审查验收的规定不一。比如《北京市储能电站建设管理办法（试行）》（征求意见稿）明确要求所有储能电站项目必须开展消防设计审查和消防验收；温州市发改委2023年8月15日发布的《关于进一步做好电化学储能项目建设管理工作的通知》明确功率为30MW且容量为30MWh及以上为大型电化学储能电站，实行消防验收制度；功率为500kW~30MW或容量为500kWh~30MWh之间的，为中小型电化学储能电站，实行消防备案抽查制度。此外，部分地方甚至存在电网企业要求储能项目办理特殊建设工程消防验收才允许并网，但住建局不予按照特殊建设工程办理，导致储能电站无法正常并网运行的风险。
因此，对于新型储能电站是否需要办理消防设计审查验收，仍有待主管部门的进一步明确。建议项目投资方与当地住建部门及电网公司密切进行沟通，了解当地政策执行口径，以免影响新型储能电站的正常建设和运行。
（四）环境影响评价
我国根据建设项目特征及可能对环境产生的影响，对建设项目的环境影响评价实行分类管理，目前按照《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》执行。但《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》仅就风电、光伏等电力生产项目进行了规定，并未明确新型储能项目的环评管理规则。而实践中，由于储能项目建设可能涉及新建或改建输变电设施，故不论是独立储能、新能源配储还是共享储能项目，其《环境影响报告表》行业类别一栏列为“输变电工程”，即储能项目通常需根据配套输变电工程的规模进行分类管理。
根据《建设项目环境影响评价分类管理名录（2021年版）》规定，100千伏以下的输变电工程无需办理环评手续；500千伏及以上的（涉及环境敏感区的330千伏及以上的）需编制环评报告书；其余需编制环评报告表。如需要办理环评手续的，项目业主需根据《电化学储能电站环境影响评价导则》（GB/T 42318-2023）的要求编制环评报告文件。目前，新型储能项目变电站电压等级通常为330千伏以下，故编制环评报告表即可。
（五）安全设施“三同时”
《国家能源局综合司关于加强电化学储能电站安全管理的通知》（国能综通安全〔2022〕37号，以下简称“37号文”）从规划设计、设备选型、竣工验收、并网验收、运行维护管理、应急消防等多个方面对储能电站的安全管理提出要求，明确在电化学储能电站项目建设过程中，要保障安全生产投入，确保安全设施与主体工程同时设计、同时施工、同时投入运行和使用。同时，应当委托具备相应资质的设计单位开展设计工作，并组织开展设计审查。结合《建设项目安全设施“三同时”监督管理办法》的相关规定，安全设施设计审查未予批准的，不得开工建设。安全设施的施工亦应当由取得相应资质的施工单位进行，并与建设项目主体工程同时施工。建设项目竣工投入生产或者使用前，生产经营单位应当组织对安全设施进行竣工验收，并形成书面报告备查。安全设施竣工验收合格后，方可投入生产和使用。
（六）工程规划许可
《城乡规划法》第四十条第一款规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。若新型储能项目建设符合上述条件的，则需办理相关规划许可。实践中，对于独立选址的大型电网侧储能项目需要办理工程规划许可争议不大，但是对于租赁建设用地建设的用户侧储能项目是否需要办理工程规划许可尚存在争议。如部分观点认为，用户侧储能一般系在厂区内部建设，不属于《城乡规划法》规定的工程建设，无需办理建设工程规划许可证。但广东省某储能项目，当地主管部门将储能集装箱的施工行为认定为建设工程，要求办理建设工程规划许可证、建筑工程施工许可证，否则责令限期拆除。
如项目使用集体经营性建设用地的，根据《城乡规划法》的规定，城市、镇规划区内只能核发建设工程规划许可证（无法核发乡村建设规划许可证），而实践中建设工程规划许可证只适用于国有建设用地，导致申请办理工程规划许可时会存在障碍。但自然资源部2023年5月4日发布的《自然资源部关于深化规划用地“多审合一、多证合一”改革的通知》（自然资发〔2023〕69号）明确，“在城镇开发边界内使用集体土地进行建设的，可依据国土空间详细规划核发建设工程规划许可证”，即使用集体经营性建设用地，也能依法办理建设工程规划许可证。
因此，对于工程规划审批相关手续的办理，建议新型储能项目投资方重点关注当地主管部门的意见，与主管部门保持良好沟通，明确在实践中相关手续应否办理及办理程序，避免项目被认定为违章建筑。
（七）电网接入和电力业务许可证
《新型储能项目管理规范（暂行）》规定，电网企业应公平无歧视地为新型储能项目提供电网接入服务。电网企业应按照积极服务、简捷高效的原则，建立和完善新型储能项目接网程序，向已经备案的新型储能项目提供接网服务。同时，37号文亦明确，电化学储能电站并网验收前，要完成电站主要设备及系统的型式试验、整站调试试验和并网检测。开展并网检测应当委托具备储能专业检测检验资质的机构。电网企业要积极配合开展电化学储能电站的并网和验收工作，对不符合国家（行业）并网技术标准要求的电站，杜绝“带病并网”。应当优化调度运行方案，在并网调度协议中明确电站安全调度区间，并严格执行。
就电力业务许可证的办理，国家能源局在其官网留言答复中明确，目前除抽水蓄能外的其他新型储能项目暂未纳入电力业务许可管理，暂不需要取得电力业务许可证。因此，在相关政策明确出台前，新型储能项目可以豁免办理电力业务许可证。
三、结语
在我国致力于构建清洁低碳、安全高效能源体系的背景下，发展新型储能业已成为提升能源电力系统调节能力、综合效率和安全保障能力，支撑新型电力系统建设的重要举措，同时也是新一轮能源革命的必由之路。“十四五”期间，我国将持续坚持创新引领、多元发展，结合电力系统实际需求，积极促进新型储能技术创新。推进新型储能高效应用和高质量发展，将作为实现“双碳”目标的重要抓手，对能源绿色转型的意义重大。因此，未来新型储能将有巨大的增长空间，其产业规模或将突破万亿大关。需要注意的是，由于新型储能业务尚处于发展初期，许多相关的政策法规还不够完善，甚至不同地区和不同部门对于项目监管的要求还未形成统一意见。因此，投资主体在看到市场业务机会的同时，也应对新型储能项目开发建设的合规要点及法律风险予以高度关注，必要时可聘请专业律师提供法律服务。
[注]
[1] 新疆维吾尔自治区发展和改革委、自然资源厅、生态环境厅、林业和草原局、国网新疆电力有限公司五部门联合印发《关于建立新能源开发管理机制的通知》（新发改规〔2022〕10号）。
[2]《广东省能源局关于新能源发电项目配置储能有关事项的通知》。
[3] 昆山市政府办公室印发《关于加快推进分布式光伏发电项目开发建设的工作意见》的通知（昆政办发〔2022〕57号）。
作者简介
郝利 律师 杭州办公室合伙人
业务领域：工程和项目开发, 投资并购和公司治理, 诉讼仲裁
特色行业类别：房地产与基础设施, 能源与自然资源
夏煜鑫 律师 杭州办公室 非权益合伙人
业务领域：工程和项目开发, 融资业务, 诉讼仲裁
特色行业类别：能源与自然资源
陈飘然 律师 杭州办公室 公司业务部